La revocación de actos administrativos y municipales favorables (permisos, licencias y autorizaciones): análisis del procedimiento de lesividad en Republica Dominicana

Usted acaba de invertir millones en su proyecto, sea una torre residencial, un complejo turístico, un parque de energía renovable, la instalación de una planta de combustibles, un permiso de extracción de agregados/recursos, o la participación en un sector regulado. Tras meses de gestiones, desembolsos, estudios y ajustes para cumplir con los requisitos, obtiene la validación que su proyecto requiere, ya sea una licencia, un permiso de uso de suelo, una autorización de operación, o cualquier otra validación oficial. Este acto favorable que crea o reconoce un derecho a su favor parece ser la máxima garantía para su inversión.

Pero, ¿qué sucede si, de manera abrupta y sin justificación, la misma entidad que le otorgó esos permisos decide dejarlo sin efecto, o si un nuevo incumbente llega a la institución y, sin que haya existido una falta de su parte, le revoca el acto favorable? ¿Es su permiso solo un pedazo de papel, o es un derecho adquirido que la ley protege de la arbitrariedad?

La respuesta es la segunda. En la República Dominicana, la administración no puede actuar de manera caprichosa. El Estado está obligado a proteger los derechos que usted ha adquirido, pues toda su actuación, de conformidad con los Artículos 138 y 139 de la Constitución, se encuentra sujeta a los principios de eficacia, objetividad y seguridad jurídica, y al control de legalidad por los tribunales.

El procedimiento de lesividad: Marco legal

Para dejar sin efecto un acto administrativo favorable, la Administración debe declararlo lesivo conforme al procedimiento legal establecido (art. 45 de la Ley 107-13) y llevarlo ante el Tribunal Superior Administrativo. La lesividad procede cuando la Administración aprecia que el acto es nulo o anulable y, además, lesivo del interés público; en tal caso, declara la lesividad y promueve la correspondiente acción contenciosa. El tiempo para accionar depende del vicio: si es nulidad, puede plantearse en cualquier momento respetando prescripción y buena fe; si es anulabilidad, debe presentarse dentro del año siguiente a la emisión del acto.

Distinto es el supuesto de incumplimientos posteriores imputables al beneficiario del acto: allí no cabe la lesividad, sino aplicar el procedimiento sancionador o sectorial que corresponda (p. ej., ambiental, energía, turismo, minería, combustibles), respetando el debido proceso y las garantías propias del régimen especial aplicable.

¿Cómo Funciona la Declaración de Lesividad?

La Declaración de Lesividad es el procedimiento que la ley establece para obligar a la administración a ser consecuente con sus propios actos. Esto significa que un funcionario no puede simplemente anular un permiso con una carta o una resolución de manera unilateral y sin fundamentos legales válidos; el Estado debe seguir una ruta legal estricta y someter su decisión al control judicial.

Piense en ello como un proceso de control de calidad supervisado por un juez. Aquí están los pasos que la administración debe agotar obligatoriamente:

1. Evaluación Interna y el Informe Técnico: El órgano competente debe realizar una evaluación técnica. Con base en un informe detallado, debe concluir que el permiso o licencia otorgado es "lesivo" (perjudicial) para el interés público porque fue emitido con un defecto o una ilegalidad desde su origen.
2. Acto Formal de Declaración: La administración debe emitir una resolución o acto formal, que debe ser debidamente motivado, declarando que ese permiso es lesivo para el interés general. Este acto no revoca su permiso, simplemente inicia el proceso para anularlo.
3. Audiencia y Derecho de Defensa: Este es su momento clave. La administración está obligada a notificarle a usted, como beneficiario del acto, que ha iniciado este proceso. Usted tiene el derecho de acceder a todo el expediente, conocer las razones detrás de la decisión y presentar su defensa y todas las pruebas que considere necesarias para demostrar que su permiso fue otorgado correctamente.
4. Demanda ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA): Una vez que la administración agota todos los pasos internos, no puede anular el acto por sí sola. La ley la obliga a demandar a su propio acto ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA), el único órgano con la potestad de declarar la nulidad de su permiso. Sin una sentencia del TSA, su permiso sigue siendo válido. El beneficiario puede solicitar medidas cautelares para evitar la paralización o ruptura de cronograma de su proyecto mientras se decide el caso.

Precedentes y Ejemplos: Cuando la Teoría se Encuentra con la Realidad

El Tribunal Constitucional ha sido muy claro en este tema. El principio de irrevocabilidad de los actos favorables no es nuevo, pero la jurisprudencia lo ha fortalecido con sentencias que hoy sirven de faro para la administración y los ciudadanos.

La Sentencia TC/0226/14 reforzó la ejecutoriedad y la presunción de legalidad de los actos municipales y, tratándose de actos favorables, consolidó la regla de irrevocabilidad por la propia Administración, imponiendo el cauce de lesividad y posterior control judicial. En este caso el Ayuntamiento de San Francisco de Macoris, autorizó una construcción y luego, por cambio de criterio, suspendió y revocó esa autorización; el Tribunal Constitucional sostuvo que la autorización para construir es un acto administrativo favorable que goza de fuerza ejecutoria y presunción de legalidad, por lo que no puede ser dejado sin efecto unilateralmente por el propio ayuntamiento; si se alega un vicio de origen, la Administración debe declarar la lesividad y someter su decisión al Tribunal Superior Administrativo; en el caso concreto, el TC anuló las actas municipales y amparó a los propietarios por violación del debido proceso y afectación a la propiedad, reafirmando la estabilidad y la seguridad jurídica de los permisos y licencias.

Más recientemente, la Sentencia TC/0967/24, vino a reafirmar esta doctrina. El Tribunal Constitucional establece que, si la Administración entiende que un acto favorable nació viciado, no puede dejarlo sin efecto por sí: debe declarar la lesividad (art. 45, Ley 107-13) y accionar ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Esta misma lógica se aplica a diversos tipos de actos que son de gran interés para el sector privado. Por ejemplo, la revocación de una licencia ambiental otorgada por el Ministerio de Medio Ambiente, o un permiso para un depósito de GLP del Ministerio de Industria, Comercio y MiPymes (MICM), deben agotar este procedimiento. En el ámbito de la construcción, las revocaciones de permisos por parte del Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVED) o del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) también deben seguir este cauce si el vicio es de origen.

Un caso de referencia es el TSA, 0030-03-2021-SSEN-00434 (23-sep-2021), conocido como el caso "Aeropuerto de Bávaro". Este es un ejemplo paradigmático de la declaración de lesividad como cauce idóneo para someter a control judicial un acto favorable reputado contrario al interés general.

Las Consecuencias de Obrar sin Cautela: El Alto Precio de la Ilegalidad

Cuando una entidad pública no sigue el procedimiento de lesividad y revoca un permiso de forma ilegal, se expone a graves consecuencias que van más allá del simple acto:

• Nulidad del Acto de Revocación: Un tribunal puede anular la revocación indebida y ordenar que se restaure su permiso o licencia, regresando la situación a como estaba antes del acto ilegal.
• Responsabilidad Patrimonial del Estado: La Ley No. 107-13 y el Artículo 148 de la Constitución le otorgan a usted el derecho de demandar al Estado por los daños y perjuicios que le haya causado la revocación ilegal. Esto incluye, por ejemplo, el reembolso de las inversiones que haya realizado amparado en la validez de ese permiso.
• Responsabilidad de los Funcionarios: El mismo Artículo 148 de la Constitución establece que los funcionarios o agentes que actúan de forma ilegal pueden ser responsables, conjunta y solidariamente, por los daños que causen.
• Confirmación del Acto: En el marco del proceso judicial, el tribunal puede determinar que no se cumplen las causales para que aplique la lesividad, manteniendo así la plena vigencia de la autorización que usted obtuvo.

En definitiva, la revocación de un acto favorable no es un simple capricho de la administración. Es un proceso legal, complejo y riguroso que, si no se agota, abre las puertas a múltiples contingencias legales que pueden costarle caro al Estado y a sus funcionarios.